سید ابراهیم دادگر؛
با بازگشت کنوانسیون رژیم حقوقی دریای خزر به فرآیند تصویب در ایران، بار دیگر ادعاهایی درباره «سهم ۵۰ درصدی ایران»، «کاهش سهم به ۱۱ درصد» و حتی «ترکمنچای جدید» مطرح شده است؛ اما این ادعاها تا چه اندازه با اسناد حقوق بینالملل و متن کنوانسیون رژیم حقوقی دریای خزر (آکتائو) سازگارند؟
بحث درباره رژیم حقوقی دریای خزر، برخلاف آنچه گاهی در فضای سیاسی و رسانهای مطرح میشود، صرفاً یک اختلاف بر سر «درصد» نیست. مسئله اصلی، تعیین رژیم حقوقی حاکم بر خزر و در مرحله بعد، تحدید حدود بستر و زیربستر آن است؛ جایی که بخش مهمی از منابع نفت و گاز منطقه قرار دارد.
آیا ایران در خزر ۵۰ درصد سهم داشته است؟
مبنای اصلی این ادعا، معاهدات ایران و شوروی در سالهای ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ است.عهدنامه مودت ۱۹۲۱ و قرارداد بازرگانی و دریانوردی ۱۹۴۰، حقوق ایران و شوروی در زمینه کشتیرانی و بهرهبرداری از برخی منابع خزر، بهویژه ماهیگیری را تنظیم کردند. اما نکته مهم از منظر حقوق بینالملل این است که هیچیک از این دو سند، سهم عددی ۵۰ درصدی برای ایران از مساحت، بستر یا منابع زیرزمینی خزر تعیین نکرده است.
بنابراین، باید میان «حق استفاده دو کشور از دریای خزر» و «مالکیت ۵۰ درصدی» تفکیک کرد.از همین رو، استناد به «۵۰ درصد» بهعنوان یک حق عددی قطعی ایران، از منظر حقوق معاهدات قابل مناقشه است.
فروپاشی شوروی؛ خلأ حقوقی یا تغییر بنیادین؟
با فروپاشی شوروی در سال ۱۹۹۱، آذربایجان، قزاقستان و ترکمنستان نیز به کشورهای ساحلی خزر تبدیل شدند. در نتیجه، مسئلهای که پیشتر میان ایران و شوروی مطرح بود، به یک موضوع چندجانبه میان پنج دولت ساحلی تبدیل شد.معاهدات ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ نه تحدید حدود بستر خزر را تعیین کرده بودند و نه پاسخ روشنی برای وضعیت منابع زیرزمینی در شرایط جدید ارائه میدادند. بنابراین، مذاکرات برای ایجاد یک رژیم حقوقی جدید و جامع آغاز شد.
در این فرآیند، ایران از اصل تقسیم مساوی خزر میان پنج کشور و سهم ۲۰ درصدی هر کشور حمایت کرد؛ موضعی که در نهایت به توافق پنججانبه منتهی نشد.
کنوانسیون آکتائو چه چیزی را تغییر داد؟
در ۱۲ اوت ۲۰۱۸، سران پنج کشور ساحلی در آکتائوی قزاقستان «کنوانسیون رژیم حقوقی دریای خزر» را امضا کردند. سازمان ملل نیز امضای این سند را گامی مهم در تنظیم مسائل دیرینه میان کشورهای ساحلی خزر دانست.
اهمیت کنوانسیون از منظر حقوق بینالملل در این است که یک رژیم حقوقی خاص و توافقشده برای خزر ایجاد میکند. این رژیم، آبهای سرزمینی، مناطق ماهیگیری، کشتیرانی، مسائل امنیتی و نحوه تعیین بستر و زیربستر را در قالب یک چارچوب واحد تنظیم میکند.
یکی از مهمترین نتایج امنیتی آن نیز ممنوعیت حضور نیروهای مسلح کشورهای غیرساحلی در خزر است؛ موضوعی که از منظر امنیت منطقهای برای ایران اهمیت قابل توجهی دارد.
اما نقطه حساس، ماده ۸ کنوانسیون است. این ماده تحدید حدود بستر و زیربستر خزر را به توافق میان کشورهای دارای سواحل مجاور و مقابل واگذار کرده است. بنابراین، کنوانسیون ۲۰۱۸ برخلاف برخی روایتهای رسانهای، مرز نهایی بستر خزر را ترسیم نکرده است.
پس سهم ایران ۱۱ درصد است؟
خیر؛ دستکم چنین عددی در کنوانسیون وجود ندارد.
برخی محاسبات جغرافیایی بر اساس روشهها خاص تحدید حدود، از جمله خط میانی، سهمی در حدود ۱۱ تا ۱۳ درصد را برای ایران محتمل دانستهاند. اما این ارقام نتیجه یک سناریوی تحدید حدود هستند، نه سهمی که در کنوانسیون برای ایران تعیین شده باشد.
از منظر حقوق بینالملل دریاها نیز تحدید حدود میان سواحل مقابل یا مجاور صرفاً یک عملیات هندسی ساده نیست. در حقوق بینالملل معاصر، هدف نهایی در تحدید حدود دریایی، دستیابی به یک راهحل منصفانه است و عواملی مانند وضعیت جغرافیایی سواحل و شرایط خاص منطقه میتواند در تعیین خط نهایی مؤثر باشد. برای نمونه، ماده ۸۳ کنوانسیون حقوق دریاهای ۱۹۸۲ نیز بر تحدید حدود از طریق توافق و بر مبنای حقوق بینالملل برای دستیابی به راهحل منصفانه تأکید دارد.
البته خزر از نظر حقوقی یک دریای معمولی مشمول مستقیم تمام مقررات کنوانسیون ۱۹۸۲ حقوق دریاها نیست و کنوانسیون ۲۰۱۸ یک رژیم حقوقی خاص برای آن ایجاد کرده است؛ بنابراین نمیتوان قواعد کنوانسیون ملل متحد دربارهٔ حقوق دریاها( UNCLOS )را بدون توجه به این رژیم، مستقیماً بر خزر اعمال کرد.
آیا تصویب کنوانسیون به معنای از دست رفتن سهم ایران است؟
از منظر متن حقوقی کنوانسیون، چنین نتیجهای قابل استنباط نیست.کنوانسیون آکتائو نه سهم ۵۰ درصدی ایران را به رسمیت شناخته و نه آن را به ۲۰، ۱۳ یا ۱۱ درصد کاهش داده است. اصلاً درصدی برای سهم ایران از بستر و زیربستر تعیین نکرده است.
بنابراین دو گزاره افراطی هر دو نیازمند اصلاحاند:
نخست اینکه «ایران ۵۰ درصد خزر را داشته و با این کنوانسیون آن را واگذار کرده است»؛ و دوم اینکه «کنوانسیون سهم ایران را به ۱۱ درصد کاهش داده است».
هیچکدام مستقیماً از متن کنوانسیون قابل استخراج نیست.اما این به معنای بیاهمیت بودن کنوانسیون برای منافع ایران نیست.از دیدگاه حقوقی، اهمیت واقعی سند در این است که چارچوب مذاکرات بعدی درباره تحدید حدود بستر و زیربستر را مشخص میکند. بنابراین، نتیجه نهایی مذاکرات تحدیدی میتواند آثار بسیار مهمی بر حقوق حاکمه ایران نسبت به منابع طبیعی بستر و زیربستر داشته باشد.
مسئله اصلی ایران کجاست؟
برای یک حقوقدان بینالمللی، پرسش اصلی دیگر این نیست که «ایران ۵۰ درصد دارد یا ۲۰ درصد؟»؛ پرسش دقیقتر این است:
ایران در فرآیند تحدید حدود بستر و زیربستر خزر، بر اساس چه مبنای حقوقی و با چه ملاحظات جغرافیایی و تاریخی، میتواند بیشترین راهحل منصفانه را مطالبه کند؟
این تفاوت بسیار مهم است.در حقوق بینالملل، تحدید حدود دریایی معمولاً نتیجه یک فرمول ریاضی از پیش تعیینشده نیست. توافق دولتها، وضعیت جغرافیایی سواحل، سوابق و رویههای مرتبط و ضرورت دستیابی به نتیجه منصفانه میتواند در فرآیند تحدید حدود مؤثر باشد.
از این منظر، شکل ساحل ایران یک واقعیت جغرافیایی است، اما بهتنهایی پاسخ حقوقی نهایی درباره سهم ایران نیست.جمعبندی؛ خزر هنوز تمام نشده است.کنوانسیون ۲۰۱۸ را نه میتوان «واگذاری ۵۰ درصد خزر» نامید و نه سندی دانست که سهم ایران را به ۱۱ یا ۱۳ درصد کاهش داده است.واقعیت حقوقی این است که کنوانسیون رژیم حقوقی خزر را تعیین کرده، اما تحدید حدود نهایی بستر و زیربستر را به توافقهای بعدی واگذار کرده است.بنابراین، مهمترین میدان مناقشه ایران همچنان باقی است: مذاکرات تحدید حدود و تعیین مرزهای بستر و زیربستر خزر.
در نهایت، آنچه منافع واقعی ایران را مشخص خواهد کرد، نه یک عدد تاریخی مانند ۵۰ درصد و نه یک برآورد هندسی مانند ۱۱ درصد، بلکه مبنای حقوقی تحدید حدود، نحوه تفسیر کنوانسیون و قدرت چانهزنی ایران در توافقهای آتی خواهد بود.
از این منظر، تصویب کنوانسیون را باید پایان پرونده خزر ندانست؛ بلکه ورود به مرحلهای جدید از یک مناقشه حقوقی و ژئوپلیتیکی چنددههای دانست.
«سید ابراهیم دادگر»
